穿透式监管如何打破国有资产盘活困局？
国有资产监管体制所经历的改革过程，展现出了这样一条明晰的脉络，即从给予权力并下放权限朝着规范监管转变，从注重规模的扩大延伸至对质量的提高。自2013年十八届三中全会明确了以管资本作为主要的改革方向开始，一直到2024年二十届三中全会提出要完善管理监督体制机制，政策的发展演变始终都是围绕着把国有企业做强做优做大这一核心目标来进行的。到了2025年，国资委把穿透式监管列为国企改革深化提高行动的核心任务，这意味着国资监管正式进入到了数智化精准监管的全新阶段。穿透式监管和存量资产盘活，表面上看一个是起到约束作用，一个是起到释放作用，实际上二者是统一于国有资本保值增值、布局优化的战略目标之下的。对二者的内在关系进行分析探究，对于建立放活与管好相互统一的监管新格局有着重要的实践意义。
穿透式监管的内涵演进与体系构建
穿透式监管这一概念最早是在金融领域出现的。2016年，办公厅公布了《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，其中首次提出要采用穿透式监管方法来整治那些违法违规的活动。
2024年开始，这一理念被引入到国资监管领域。在2024年9月的时候，国资委首次明确表示要探索推进穿透式监管，从而达成放得活与管得住之间的有机统一。到了2025年，《关于做好2025年中央企业内部控制模式建设与监督工作有关事项的通知》把穿透式监管提高为核心主线，这份文件全文有26次提到穿透式监管，这就标志着穿透式监管进入了全面落地的政策元年。
（一）穿透式监管的四维架构
穿透式监管处于国资环境中，冲破了传统管理层级的阻碍，达成了纵向到底、横向到边的全面透明监管状态。它的核心架构能够归纳为四维穿透。数据穿透借助大数据、云计算等技术去实时收集企业财务、投资、运营等方面的数据，破除信息孤岛现象，使得监管部门能够对下属企业的业务、资金进行动态监控。
流程穿透要求从决策直至执行整个过程都具备可追溯性，保障三重一大事项具备合规性，避免权力被滥用。权责穿透明确各级企业、管理人员的责任，监管能够直接到达子公司、孙公司，防范影子股东、控股不控权等一系列风险。风险穿透着重监控债务、投资、融资性贸易、金融衍生业务等高风险领域，提前对潜在问题发出预警。
（二）从监管到风控的落地转化
穿透式监管乃顶层设计，其落地要转化成企业的穿透式风控模式建设。国资委提出穿透式监管，目的不是单纯强化监督，而是借助监督促使企业建立更有效的风险防控机制。
此要求必定从第三道防线也就是监督层往前传至第二道防线即风险管理职能单元、第一道防线即业务执行层，最终在企业方面呈现为穿透式风控模式的建设。2025年内控文件要求企业建立契合穿透式监管需求的内控模式，达成全级次、全链条、全过程、全要素穿透、智能化转型。
全链条穿透监管对资产盘活的保障机理
穿透式监管和资产盘活并非是相互对立的关系，而是穿透式监管能够为资产盘活给予制度方面的保障。在传统监管模式之下，因为信息不对称就造成了监管盲区，不少国有资产由于底数不清楚、权责不明确从而处于沉睡状态。穿透式监管借助清仓见底的资产清查、动态监控、风险预警，为盘活存量资产创造了前置条件。
（一）以穿透清查摸清资产底数
资产能够得以盘活的前提条件乃是家底清晰明了。在传统的监管模式之下，国有资产的底数处于不清晰的状态，且管理方面比较混乱，追根溯源其根源在于责任划分不够清晰，并且落实的程度不到位，表面上看似乎是多个部门在进行管理，但实际上却都没有真正履行好管理职责。
以东台市作为实例来说，该市借助国有资产监督模式，同步推进单位自行进行的清查、专门组建小组进行的清查、审计部门实施的核查、纪委展开的督查工作，总共汇总整理了883家单位的资产，仅仅是清查环节就使得资产净增加了100多亿元，这为后续进行盘活利用工作奠定了比较坚实的基础。穿透式监管借助数据穿透的方式达成向下能够看清各级情况的目的，从根源之处解决账目模糊、底数不清这种长期存在的问题。
（二）以动态监控保障盘活过程合规
资产盘活涵盖转让、出租、抵押等处置环节，要是缺少有效的监管，就很容易滋生违规操作、利益输送的情况。穿透式监管借助流程穿透、责任穿透，对于资产处置的关键环节实行全程盯防，严格审查程序的合规性和交易的透明度。
以重庆市作为例子，其国资智管系统达成全级次679家国企数据的秒级穿透，内部嵌入智能搜索引擎能够主动捕捉低效资产并且触发调度预警，促使资产盘活。穿透式监管并非要限制企业的发展，而是要握住那根不易察觉的风筝线。
盘活创新对穿透监管的反向驱动
资产盘活的实践并非仅仅是被动承受监管的约束，其对于穿透式监管的完善有着反向推动作用。在盘活进程里所显现出的制度堵点、信息盲区、权责模糊的区域，恰好为穿透式监管的迭代更新指明了方向。
（一）盘活需求倒逼监管精细化
存量资产盘活常常会碰到诸如历史遗留问题、无证资产确权、账外资产清理这类颇具难度的问题，传统监管模式难以对其进行有效处理。东台市在进行清查盘活工作期间，面对408所农村校舍长期处于闲置状态、近3000亩土地无人管理的艰难处境，促使相关方面明确了属地管理责任，让闲置资产能够得到盘活并加以利用。
此过程揭示出原有监管模式里权责划分不清晰的不足之处，从而推动了责任穿透机制的完善。在盘活实践当中遭遇的特许经营挖潜、数据资产确权等新的课题，也迫使监管模式从实物管理朝着价值管理方向进行延伸。
（二）盘活实效检验监管效能
穿透式监管的最终目的不是监管自身，而是促使国有资本实现保值增值，并且做强做优做大。资产盘活的实际效果成为检验穿透监管效能的关键衡量标准。东台市借助高水平监督来推动国有资产保值增值，总共盘活了各类资产739个，获取收益16.8亿元，还向国有企业注入资产超过120亿元。重庆市依靠国资智管系统，推动康田拾光集项目成功盘活了4.16万平方米资产，签约金额达到2.85亿元。这些案例说明，穿透式监管和资产盘活形成了良好的循环，监管效能借助盘活实效得以验证并强化。
放活与管好的边界把握
在穿透式监管推行的进程里，存在着一个关键的命题，也就是怎样去达成强化监管、尊重企业自主经营权这两者间的平衡。要是监管过度的话，就有可能抑制市场的活力，若监管不足，就可能会引发风险敞口，而对于这二者边界的精准把握，直接关联着改革所取得的成效。
（一）穿透式监管的权责边界
国资委有明确的要求，穿透式监管的关键在于能够看得清晰、把控得当，并非是全面包揽式的管理。监管应当着力关注资金安全的红线、合规经营的底线，并非介入企业日常的经营决策。在实际的操作中，株洲市尝试探索划定监管的负面清单，对于市场竞争行为不进行干预，然而资金安全红线必须在全域范围内进行穿透式监管。重庆市采用分类监管的思路，对于高风险企业实行高频次的核查，对于低风险企业则减少干预力度。国资委主任张玉卓也明确表示，穿透式监管一方面不会干涉企业的日常经营、经营自主权，另一方面能够实时对企业生产经营活动展开监测，达成放得灵活与管得良好的有机结合。
（二）从被动合规到主动风控的转型
穿透式监管对于企业来说，不只是一种外部的约束，更是促使企业内部治理能力得以升级的良好契机。在传统模式当中，企业的风险管控展现出多头领导、多线并行这种碎片化的特性，风险管理、内控建设、合规管理各干各的，缺少统一的协调。
穿透式监管促使企业从被动合规转变为主动进行风控，把监管要求转化成治理规则、管控流程、岗位责任。中国华电旗下的华电煤业建立的穿透式智能管控系统，连通了煤电路港航十六家分子机构的全链路业务，达成横向到各个边缘、纵向到最底层的全业务在线监管，这就是从被动应对转变为主动建立的典型事例。
穿透式监管和资产盘活效能并非是那种一方削弱另一方的零和博弈关系，而是存在着相互支撑、彼此促进的辩证统一联系。穿透式监管借助对数据、流程、权责、风险这四个维度的穿透，为资产盘活建立起了一种底数清晰、过程合规且风险可控的制度基础，而资产盘活的实际操作又对监管效能起到检验作用，推动着监管模式不断从实物管理朝着价值管理转变、从事后追责朝着事前防范持续升级。十五五阶段会成为国资国企监管模式实现转型升级的关键时期，只有在放得活、管得好的辩证统一状态下持续进行探索，才能够在制度框架范围之内充分释放国有资本的活力与效能。
